2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《关于修改和的决定》，明确将检察机关提起公益诉讼入法，标志着相关制度正式确立。2017年7月1日，该制度正式施行，两高也即将出台相关司法解释来推进制度的进一步落地。

界面新闻就此专访了著名法学家、中国政法大学副校长马怀德，以下是问答实录：界面新闻：7月1日起施行的检察机关提起公益诉讼制度，有什么时代背景？马怀德：公益诉讼制度在我国司法制度中的确是具有创新性的制度。建立公益诉讼制度，有三个时代背景值得重视。

第一是社会发展的客观形势。在经济社会高速发展的过程中，因为部分社会主体、行政机关的违法而导致国家利益和社会公共利益受损的情况日渐突出。

比如，企业违法排污导致环境污染、国有土地使用权出让过程中国有资产流失、食品药品领域的制假造假行为导致公民生命健康权受损等情况时有发生。但是，在传统的法律制度下，由于缺乏适格的诉讼主体，这些行为无法通过司法机制及时制止和纠正，导致国家利益和社会公共利益长期处于被侵犯的状态。这样的现实呼吁我们要重视对相关利益的保护。

第二是完善诉讼类型的需要。过去我们国家的诉讼类型以主观诉讼为主，主观诉讼是指当个人的权利受到特定主体的侵害时，个人可以以自己的名义提起诉讼，启动司法程序，请求法院给予救济。

但是，我国的诉讼制度，尤其是我国传统的行政诉讼制度，偏重于保护公民的私益，对于公益受损的情形没有确立有效的解决方案。比如，在一些国有资产流失、环境污染、生态破坏案件中，可能没有特定的受害人，无法通过诉讼制止损害。规定由检察机关提起公益诉讼，实际上是通过立法开辟了新的客观诉讼空间，由检察机关来充当公益的维护者，能够比较好地维护客观法秩序。第三是全面推进依法治国的需要。

十八大、特别是十八届四中全会提出了全面推进依法治国的各项要求，部署了190项改革举措，目前已经完成了85项，今年年底按计划还能完成44项，另外还有61项正在进行当中。而在今年年底即将完成的44项改革中，其中一项就是公益诉讼制度的改革。通过立法的形式，把公益诉讼引入诉讼制度中，使它变成一项重要的诉讼类型，这是全面推进依法治国重大战略举措中的一个组成部分。

在这样三个大背景下，2015年的7月份，全国人大授权在13个省、自治区、直辖市试点公益诉讼，试点的公益诉讼包含行政公益诉讼和民事公益诉讼两个类型。从试点两年的情况来看，效果还是不错的。在检察机关提起的9500多起案件中，通过诉前程序解决了7900多起，真正通过诉讼解决的有400多起案件。

大部分案件在诉前程序中解决，说明诉前程序是有效的，400多个提起诉讼的案件也都得到了法院的支持，检察机关无一败诉，说明制度运行比较良好，能够有效纠正行政违法行为，监督行政机关。初步来看，公益诉讼确实能够有效维护社会公共利益、国家利益，达到了公益诉讼制度建立的目的。但是，全国人大当时确定的试点只有两年，试点结束之后，要让这个制度合法有效地继续运行下去，就需要再次修改行政诉讼法、民事诉讼法，在法律上对公益诉讼进行明确规定。

在公益诉讼制度的形成发展过程中，用法律的形式对改革的成果加以固化，形成制度化、规范化的体系是非常有必要的。界面新闻：在试点期间，大部分的案件都是通过诉前程序得到了解决。但在实践中，也有行政机关在收到检察建议之后仍不履职，对此您怎么看？马怀德：通常情况下，检察机关启动行政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为或者督促行政机关履行法定义务，如果这个目的完全实现了，程序就可以终止。比如，如果诉前程序已经发挥了作用，行政机关在收到检察建议后及时履行了职责、纠正了违法行为，相关程序就可以停止了。

但如果诉前程序没有解决问题，行政机关的违法行为依然存在，检察机关就必须要提起行政公益诉讼，通过诉讼的方式请求法院判令行政机关履行职责或纠正违法行为。当前极个别情况下出现的行政机关的违法行为没有被全部纠正或确认违法，检察机关就终止程序，属于操作层面的问题，需要检察机关正确认识理解行政公益诉讼制度的意义和价值，认真、完整履行相关的法律义务。

在相关立法出台后，这种情况会越来越少。界面新闻：现有的诉前程序还有哪些完善空间？马怀德：从试点的情况来看，诉前程序发挥了较大的分流功效，既减轻了司法压力，也体现了司法对行政自制的尊重。但是目前诉前程序与起诉的对接还不完善，相关规则和标准需要进一步探索细化。

各级检察机关应该密切关注诉前程序的进展，对发出检察建议之后行政机关的整改情况进行调查核实。此外，因为诉前程序是必经阶段，在某些案件中，行政机关在诉前程序阶段拒不纠正违法行为或不履行法定职责，可能出现因处置延迟而导致公共利益损害进一步扩大的现象。

对于这一问题，可以考虑设立临时禁止令制度，在发现违法线索时，由检察机关预先申请禁止令，暂时控制相关行为，防止损害进一步扩大。界面新闻：两年试点期间，由于试点区域比较分散，一些跨行政区域的案件并没有得到很好的解决，难题何解？马怀德：这要根据实际情况的发展变化来做出界定，如果未来跨区域的行政公益诉讼越来越多，最高检、最高法就可以考虑通过司法解释调整和明确管辖权。比如，从级别上来说，如果案件跨行政区划，可以考虑由共同的上级检察院提起诉讼，而不是由基层检察院提起诉讼。

在行政公益诉讼中，如果是跨省份的案件，也可以考虑由相关省市检察院向行政机关所在地的法院提起诉讼。总的来说，这类案件还是偶发性的，从实践中总结出相应的规律，通过司法解释的方式对相关问题加以明确即可。界面新闻：检察机关提起的公益诉讼案件中，大部分与环保相关。

以前民间组织提起公益诉讼经常面临立案难、取证难、审判难的问题，检察机关提起的公益诉讼有哪些优势？马怀德：检察机关与一般的公益组织相比有一些优势。第一，权威性强，检察机关作为法律监督机关，长期从事法律监督工作，具有较高的地位和权威性，参与诉讼的实际效果更好；第二，专业性强，检察机关长期从事诉讼工作，在调查取证、起诉、认定法律问题等方面比一般的社会组织更为专业。

界面新闻：在公益诉讼中，检察机关作为特殊的原告，同时又具备监督者的功能，如果认为法院作出的判决存在错误，有权提出抗诉。请问该怎么理解这个抗诉权呢？马怀德：在一般的民事、行政诉讼中，原告和被告不服一审判决可以提起上诉。

在二审生效判决作出后，原告、被告不服判决只能提出申诉，申诉并不是一定会被受理，而要视具案件情况而定。在公益诉讼中，如果检察机关对一审判决不服，因为检察机关具有公益诉讼人的地位，不能将其视为一般原告，而应该允许检察机关提起抗诉。

但是这个抗诉的性质，和一般意义上的检察机关对二审生效裁判不服而提起的抗诉不一样。检察机关在民事、行政诉讼中发现二审生效裁判有问题时，是基于法律监督权提起抗诉。这与在公益诉讼中，基于公益诉讼人身份对一审判决提起的抗诉在性质上有差异。界面新闻：公益诉讼获得的赔偿金管理方面，试点期间一些地区检察机关联合财政、法院、环保等相关部门，建立了公益诉讼资金的专用账户，统一收取通过公益诉讼所获得的赔偿金，在各方的统一监督下将资金用于生态环境修复等。

但是尚未形成规范化的统一、长效机制，对此您有何建议？马怀德：这个还是要根据问题导向做具体分析。要根据公益赔偿金管理过程中出现的具体问题，针对性地提出制度完善方案。因为在试点阶段，案件的规模、数量都有限，获得的公益赔偿金还尚未形成一定规模。

未来随着案件的增多，公益赔偿金可能会大幅增加，这就需要各级检察机关和其他部门联合针对可能出现的问题进一步加强管理。界面新闻：检查机关公益诉讼制度的前景如何？马怀德：我觉得我们国家的公益诉讼还大有可为，尤其是行政公益诉讼。

随着司法改革的进一步推进，检察机关的职能和角色定位会越来越明确，在提起公益诉讼方面也会发挥更大的作用，从而更好地维护国家利益和社会公共利益。

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